Gestão de resultados...

Uma das grandes indagações dos adversários do ex-presidente Lula era como ele tinha conseguido efetuar uma boa administração que fez o Brasil avançar rumo a um novo patamar econômico, fazendo sensíveis melhorias nas classes sociais menos favorecidas. Não existia uma fórmula mágica, tipo receita de bolo, mas um primeiro passo essencial era organizar a administração pública da própria máquina governamental para que se tornasse realmente útil e mais ágil no atendimento das necessidades básicas da população, assim como das obras de infraestrutura que o país necessitava. Em um artigo denominado "Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas", o doutor em ciência política pela USP e coordenador do Mestrado e Doutorado em Administração Pública e Governo da Eaesp/FGVA, professor Fernando Luiz Abrucio, mostra alguns passos que foram adotados pelo ex-presidente.

"A renovação da agenda reformista passa pela definição de quais são as questões centrais para a modernização do Estado brasileiro. Nesta linha de raciocínio, propomos aqui quatro eixos estratégicos: profissionalização, eficiência, efetividade e transparência/accountability.

No que tange à profissionalização da burocracia, há cinco questões importantes que devem nortear a modernização administrativa. A primeira se refere à redução dos cargos em comissão. A crise política do governo Lula em 2005 foi impulsionada não só pelo problema do financiamento de campanhas, mas principalmente pela briga por importantes postos nas estatais federais — estavam em jogo o enorme poder dos Correios e, sobretudo, do IRB. O fato é que não é possível ter, em pleno século XXI, mais de 20 mil cargos comissionados na administração direta e incontáveis indicações políticas nas empresas do governo e nos fundos de pensão. Obviamente, o presidente eleito precisa contar com um número de cargos para repassar aos responsáveis pela implementação de seu plano de governo, democraticamente aprovado pelas urnas. Todavia, o montante de indicações de livre provimento por parte do Executivo federal brasileiro não encontra paralelo em nenhum país desenvolvido, abrindo brechas para a corrupção.

A profissionalização do alto escalão governamental é condição sine qua non para o bom desempenho das políticas públicas. Uma parte importante destes cargos deve ser preenchida necessariamente pela burocracia estatal, sendo que os agentes políticos devem escolher, na maioria das vezes, os funcionários de carreira que devem ocupar tais postos. Para tanto, este processo deve ser transparente, com a ampla divulgação do currículo dos servidores escolhidos, e sofrer controle ininterrupto — neste diapasão, a ideia do ex-ministro Márcio Thomaz Bastos de acompanhar a evolução patrimonial e as contas de tais funcionários foi uma excelente medida.

Só que há uma parcela dos cargos públicos que deve ser preenchida por gente de fora da máquina pública, não apenas porque o eleito precisa colocar pessoas de sua confiança e que compartilhem de suas idéias no alto escalão governamental. É interessante também trazer profissionais do mercado e da academia para "oxigenar" a administração pública e incorporar novas técnicas e conhecimentos. Isto já vem sendo feito, mas tais escolhas poderiam ser mais transparentes e mesmo competitivas — este último quesito valeria principalmente para o preenchimento de postos nas estatais. A abertura de edital para envio de currículos, por exemplo, permitiria uma caça aos talentos capaz de melhorar a gerência do Estado, além de mudar a péssima imagem que a sociedade tem do governo.

A profissionalização da burocracia federal passa, ainda, pela redefinição e fortalecimento das carreiras estratégicas de Estado. Como argumentado anteriormente, é preciso incluir outras áreas que ficaram originalmente de fora da lista proposta pelo plano diretor, tendo como parâmetro as funções que a União não pode simplesmente descentralizar — embora possa compartilhar — para outros entes ou repassar para o mercado. Os corpos burocráticos selecionados nesta categoria devem ser aqueles que têm papel-chave nas políticas, e não os funcionários intermediários ou que realizam atividades auxiliares — qualquer "carreirão", como aparece em certas demandas corporativistas, seria um desastre. No bojo desta transformação, é preciso transferir algumas tarefas aos estados e municípios que ainda continuam inadequadamente com o governo federal — atividades-fim na saúde, por exemplo, só podem ser de atribuição dos governos subnacionais.

Um quarto aspecto referente à profissionalização diz respeito ao aumento do investimento em capacitação dos servidores públicos. Este treinamento, ademais, deve estar vinculado a um projeto mais amplo e integrado de modernização da administração pública. Diante das enormes desigualdades da federação brasileira, a União terá de ser indutora e parceira dos estados e municípios neste processo de remodelagem da burocracia. A favor deste último argumento, cabe lembrar um dos paradoxos básicos das políticas públicas no Brasil: elas são, em sua maioria, realizadas no plano local, exatamente onde as capacidades gerenciais e burocráticas são menos desenvolvidas.

A construção de um novo relacionamento entre o Estado e os sindicatos dos servidores públicos completa o quadro da profissionalização. Neste quesito, a questão mais premente é a regulamentação do direito de greve, dando lhe um caráter mais próximo da negociação coletiva, com direitos e deveres mútuos para o governo e para os funcionários. Evita-se, assim, que a população mais pobre seja a grande perdedora nas paralisações, mas também seriam garantidos padrões estáveis de horizonte profissional para a burocracia. A importância deste tema não está apenas na necessidade de oferecer melhores serviços públicos. Mais do que isso, é preciso recuperar a imagem da burocracia junto à sociedade, muito manchada pela irresponsabilidade de certos movimentos grevistas.

O segundo eixo estratégico é o da eficiência. Aqui, uma questão-chave é a mudança na lógica do orçamento, hoje marcada pelo descompasso entre o planejamento mais geral de metas e a forma como a peça é elaborada e executada anualmente. No campo da elaboração, deve-se atacar tanto o caráter "engessado" da maior parte das despesas, quanto as ações extremamente fragmentadas originadas das emendas parlamentares. No fundo, são duas faces da mesma moeda, pois a definição de um grande número de gastos obrigatórios deriva da desconfiança em relação ao emendismo parlamentar, e este se torna uma válvula de escape para que os congressistas tenham algum poder de decisão orçamentária. A irracional soma destes dois aspectos produz um resultado básico: os partidos e, especificamente, o Legislativo tornam-se incapazes de definir uma agenda programática e sistêmica de políticas governamentais.

O processo orçamentário brasileiro também é caracterizado pela enorme liberdade que o Executivo tem para executar os gastos, com grande autonomia em relação ao que fora decidido no Legislativo — por isso, o orçamento aprovado torna-se autorizativo, e não impositivo. Isso é feito por meio do uso constante (e abusivo) do contingenciamento das verbas. Este instrumento é totalmente controlado pelo Ministério da Fazenda, que segue à risca sua lógica fiscalista, com pouca articulação com o que ocorre em cada política pública. Ora, metas governamentais só podem ser efetivamente perseguidas, com monitoramento e avaliação adequados, se houver certa regularidade na alocação das despesas públicas, algo que o contingenciamento torna muito difícil, reduzindo, assim, as chances de aumentar a eficiência da máquina pública.

O governo eletrônico é o instrumento com maior potencial para elevar a eficiência governamental no Brasil. Muito já se avançou neste terreno, o que garante um alicerce para a continuidade das ações. Mas ainda há várias áreas do Estado que não foram "iluminadas" pelo chamado e-government, particularmente os "cartórios governamentais", que são os órgãos avessos à transparência e a qualquer controle público. É preciso utilizar o governo eletrônico, ademais, em pontos em que já se faz presente, como é o caso das licitações públicas, que deveriam ser predominantemente baseadas em compras eletrônicas. Só que não basta tornar mais transparente o momento da escolha dos fornecedores ou executores de serviços públicos. É igualmente necessário permitir um acompanhamento, em tempo real, da execução de tais despesas.

A eficiência, além de reduzir gastos governamentais, pode otimizar os recursos à disposição tanto do Estado quanto dos cidadãos. No primeiro caso, por meio de parcerias público-privadas (PPPs) e formas de concessão que alavanquem a capacidade de investimento dos níveis de governo. Esta trilha reformista é importante para realçar que a atuação conjunta ou o repasse de tarefas ao setor privado pode ser uma maneira de fortalecer a ação governamental, em vez de enfraquecê-la. Em outras palavras, é preciso superar o debate privatismo versus estatismo.

Pelo ângulo da sociedade, políticas de desburocratização podem reduzir os custos das atividades estatais e, ao mesmo tempo, melhorar a vida da população, reduzindo seus custos de transação para obter serviços públicos. Esta é uma linha de atuação que foi iniciada com o ministro Hélio Beltrão, ainda na ditadura militar, e que nenhum governo da redemocratização tornou prioridade. Cabe reforçar que desburocratizar não só aumenta a eficiência como combate a corrupção e, principalmente, coloca os cidadãos em pé de igualdade, exatamente num país em que a desigualdade começa pelo acesso ao Estado — é a marca do chamado personalismo em nossa história.

A efetividade é outro eixo fundamental para uma visão de gestão de longo prazo, uma vez que as políticas públicas cada vez mais têm seu desempenho avaliado pelos resultados efetivos que trazem aos cidadãos. Por exemplo, o norte da efetividade é reduzir a criminalidade, e não multiplicar presídios. Desse modo, para além da eficácia — constituída pelos produtos da ação governamental —, a ação efetiva é mensurada por indicadores de impacto.

A gestão por resultados é hoje a principal arma em prol da efetividade das políticas públicas. Para tanto, é preciso orientar a administração pública por metas e indicadores. Embora estes já tenham sido introduzidos em algumas experiências brasileiras, o seu uso ainda é bem restrito, pouco conhecido do público e, pior, de pequena assimilação junto à classe política. Esta revolução gerencial dependerá, portanto, de um convencimento dos diversos atores políticos e sociais sobre a necessidade de se adotar este novo modelo de gestão. Daí que não bastarão alterações institucionais; serão necessárias mudanças na cultura política, como ocorreu no caso da responsabilidade fiscal.

A lógica segmentada das políticas públicas deve igualmente sofrer uma transformação. Ações intersetoriais e programas transversais devem ser priorizados. Para tanto, será necessário atacar a aliança entre políticos e burocratas em torno do atual modelo administrativo fragmentador. Para ambos, o fracionamento dos ministérios e secretarias aumenta o poderio político de cada área, criando nichos monopolistas de poder. O governo se torna, assim, um conjunto de "caixinhas" com pouca comunicação entre si. Mesmo a adoção do PPA não mudou isto. Quando há medidas mais efetivas contra esta fragmentação organizacional, elas partem de uma estrutura coordenadora normalmente escolhida pelo governante máximo — presidente, governador ou prefeito. Só que este órgão coordenador não consegue atingir a totalidade da administração pública — na verdade, afeta somente uma pequena parte. O caso do Brasil em Ação, na gestão de Fernando Henrique Cardoso, e os primeiros resultados do PAC, na era Lula, demonstram cabalmente que a falta de coordenação intragovernamental condena parte do Estado a ser regularmente pouco efetivo.

Ainda no campo da coordenação, a efetividade das políticas públicas depende muito hoje do entrosamento entre os níveis de governo, uma vez que os entes locais executam as ações, mas precisam de colaboração horizontal e vertical para ter sucesso. Porém, no mais das vezes, a cooperação federativa é frágil e há poucos incentivos institucionais a seu favor. Nas áreas em que as relações intergovernamentais são mais azeitadas, as políticas geralmente são mais bem-sucedidas, e vice-versa. O caso da saúde faz parte do primeiro grupo e o da segurança, do segundo (e fracassado) time. Esta questão, portanto, é estratégica para se alcançar maior efetividade governamental.

O fortalecimento da regulação dos serviços públicos é outro ponto fundamental em prol de um governo mais efetivo. Como muitas tarefas antes realizadas pelo Estado foram repassadas ao setor privado ou mesmo ao terceiro setor, mas continuam sob supervisão estatal, é preciso ter marcos e aparatos regulatórios que funcionem a contento. Regular bem, é bom ressaltar, significa não só garantir o caráter público dos serviços, mas também a sua qualidade — e nenhum ente privado ou ONG fará melhor que o Estado caso não seja regulado.

Aumentar a transparência e a responsabilização do poder público constitui o último eixo estratégico desta agenda de reformas. Nos últimos anos, muito se avançou no Brasil em termos de democratização do Estado. Mas é necessário aprofundar este processo, pois a administração pública brasileira só será mais eficiente e efetiva caso possa ser cobrada e controlada pela sociedade.

Os vários escândalos recentes desgastaram a imagem do Estado brasileiro e, por isso, a população só tenderá a participar mais do controle social se houver avanços no combate à corrupção. Transparência e punição dos envolvidos são duas medidas que resgatariam o sentimento cívico da imensa maioria dos cidadãos desenganados ou apáticos.

O Brasil criou uma série de instrumentos e arenas participativas capazes de estabelecer controle político e social dos agentes governamentais. Talvez possam ser montados mais alguns ou disseminados outros para localidades que não os tenham. Mas o problema maior do caso brasileiro é fazer valer o que já existe. Tribunais de contas, conselhos de políticas públicas e ouvidorias precisam cumprir seus papéis institucionais onde não são efetivos — e na maior parte do país infelizmente esta é a realidade.

A lógica do sistema político, ademais, pouco contribui para o controle social dos representantes e dos governos. O Brasil é recordista em amnésia eleitoral. A maior parcela do eleitorado — cerca de 70% — não lembra em quem votou nos pleitos legislativos. Os partidos são muito distantes dos cidadãos, pois a maioria não realiza prévias ou primárias. Pior do que isso: parte significativa das legendas constitui apenas um veículo eleitoral para políticos personalistas, algo que se consubstancia na prática perversa e intensa do troca-troca partidário. Decerto que a democracia brasileira avançou muito nos últimos anos, mas a frágil conexão entre eleitores e eleitos favorece o clientelismo e o patrimonialismo em várias instâncias de poder, sobretudo no plano subnacional. Daí que a manutenção do atual sistema político reforça as piores características do modelo administrativo. É preciso mexer no primeiro para modernizar as profundezas da gestão pública.

Com o intuito de fazer uma modernização democratizadora — e não meramente tecnocrática — do Estado, fóruns como o chamado "Conselhão" podem ser incentivados, para que cumpram o papel de levar demandas e propostas da sociedade para o debate com os formuladores de políticas públicas. Só que a maior parte da sociedade, inclusive os setores mais organizados, carece de boas informações e análises sobre a qualidade da administração pública. É preciso criar entidades sociais independentes que aumentem e disseminem o conhecimento sobre as ações e os impactos dos programas governamentais. 

                                            Edith Piaf - Non, Je Ne Regrette Rien